L’Intercommission constituée par la Commission des Finances et du Contrôle Budgétaire et la Commission de l’Energie et des Ressources minérales, s’est réunie le jeudi 31 mars 2022, sous la présidence de Monsieur Seydou DIOUF, Président de la Commission des Finances, à l’effet d’examiner le projet de loi n°03/2022 relatif à la répartition et à l’encadrement de la gestion des recettes issues de l’exploitation des hydrocarbures.
Le Gouvernement était représenté par Monsieur Abdoulaye Daouda DIALLO, Ministre des Finances et du Budget, entouré de ses collaborateurs.
Ouvrant la séance, Monsieur le Président a, au nom des membres de l’Intercommission, souhaité la bienvenue à Monsieur le Ministre, avant de lui donner la parole pour la lecture de l’exposé des motifs qui sous-tend le présent projet de loi.
Abordant l’exposé des motifs, Monsieur le Ministre dira que les ressources pétrolières et gazières constituent un patrimoine national. En effet, elles appartiennent au peuple conformément à la Constitution. Il convient, donc, de les gérer de manière durable, dans la transparence, de façon à générer de la croissance économique et à promouvoir le bien-être de la population.
Dès lors, l’exploitation des gisements de pétrole et de gaz naturel occupera une place importante dans l’économie nationale et ouvrira de meilleures perspectives économiques et sociales. Aussi, est-il important de préserver l’économie nationale contre les aléas liés à la fluctuation des recettes et de tenir compte de la durée de vie des gisements d’hydrocarbures en définissant les principes directeurs de la politique budgétaire et financière.
C’est pourquoi les pouvoirs publics ont introduit des dispositifs de gouvernance stratégique et opérationnelle des ressources pétrolières et gazières impliquant les forces vives de la nation avec : la mise en place du Comité d’orientation stratégique du pétrole et du gaz, la création d’un ministère en charge du pétrole, la mise en place d’un comité technique pour élaborer le cadre de gestion des ressources issues de l’exploitation du pétrole et du gaz.
A cet effet, l’Etat du Sénégal a abrogé la loi n° 98-05 du 8 janvier 1998 par celle n° 2019-03 du 1er février 2019 portant Code pétrolier pour, d’une part, être en conformité avec l’article 25-1 de la Constitution, disposant que « les ressources naturelles appartiennent au peuple » et, d’autre part, intégrer les bonnes pratiques en matière de gestion des recettes pétrolières, notamment les principes de Santiago.
Le présent projet de loi est pris en application dudit Code qui prévoit que « les modalités de gestion et de répartition des recettes issues de l’exploitation des hydrocarbures sont déterminées par une loi ». Ainsi, les recettes tirées de l’exploitation des hydrocarbures permettront d’assurer la satisfaction des besoins des générations actuelles et futures, à travers le financement efficace du développement. La répartition des recettes d’hydrocarbures, entre autres objectifs, tient compte de l’ensemble des besoins d’investissement ainsi que des fluctuations constatées dans leur encaissement.
Le présent projet de loi fixe ainsi les principes concernant la budgétisation intégrale des recettes fiscales et non-fiscales tirées de l’exploitation des hydrocarbures; l’interdiction de toute cession anticipée des ressources d’hydrocarbures et/ou toute sureté anticipée sur ces ressources; la création d’un Fonds de stabilisation pour se prémunir des risques de volatilité des recettes d’hydrocarbures; la création d’un Fonds intergénérationnel destiné à tenir disponible pour les générations futures, une épargne constituée à partir des recettes tirées de l’exploitation des hydrocarbures et rentabilisée à travers des placements.
En outre, Monsieur le Ministre a précisé que le présent projet de loi détermine le partage des recettes provenant de l’exploitation des hydrocarbures entre le budget général, un Fonds de Stabilisation pour se prémunir des risques de volatilité des recettes d’hydrocarbures et un Fonds intergénérationnel destiné à tenir disponible, pour les générations futures, une épargne constituée à partir des recettes tirées de l’exploitation des hydrocarbures et rentabilisée à travers des placements.
Les parts des recettes affectées au budget général et au Fonds intergénérationnel sont déterminées aux moyens d’outils d’analyse économique, compte tenu du besoin substantiel en investissements et de la quantité relativement modérée des ressources d’hydrocarbures ainsi que de l’horizon limité. De plus, il définit le principe et les mécanismes d’utilisation des recettes affectées au budget général et encadre l’abondement et les retraits de ressources au niveau des deux fonds, en cohérence avec le niveau des réserves d’hydrocarbures, les variations de prix et la stabilité macroéconomique.
En effet, avec un triple objectif de protéger le budget de l’Etat de la fluctuation des prix des hydrocarbures, de renforcer la gestion budgétaire et d’éviter toute dépendance vis-à-vis des ressources d’hydrocarbures, il est introduit une règle d’équilibre budgétaire portant sur une cible du « solde budgétaire hors recettes d’hydrocarbures », dans le moyen terme. Ce solde est obtenu en retirant notamment les recettes d’hydrocarbures du calcul du solde budgétaire primaire, tel que défini par le pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA).
Enfin, un dispositif d’encadrement est mis en place avec, notamment, la définition, par l’Etat, d’une stratégie d’investissement et le renforcement du contrôle parlementaire sur la gouvernance.
Prenant la parole, les Commissaires ont, d’emblée, félicité Monsieur le Ministre pour le travail remarquable effectué dans la gestion des finances publiques sénégalaises, en ce sens que la crise sanitaire et la flambée des prix n’ont pas eu de conséquences particulières sur la stabilité dans les principaux indicateurs. Par la suite, ils ont formulé quelques préoccupations et suggestions. Les Commissaires ont salué la qualité du texte présenté et l’esprit de consensus qui a prévalu à son élaboration. Ainsi, ont- ils apprécié la démarche inclusive réalisée par le Ministre des Finances et du Budget, à travers de larges échanges avec tous les segments de la société pour que la disposition constitutionnelle introduite par le référendum de 2016 « les ressources naturelles appartiennent au peuple » deviennent une réalité. A ce propos, certains Commissaires ont interpellé Monsieur le Ministre sur la protection de cette disposition. Fait-elle partie des clauses d’éternité ?
Les Commissaires ont également rappelé l’historicité de ce projet de loi, sous l’impulsion du président de la République. En effet, en juin 2018, tous les différents segments de la société sénégalaise (organisations de la société civile, syndicats, partis politiques, administration …) ont été conviés à Diamniadio pour discuter de l’utilisation des recettes qui seront tirées de l’exploitation des hydrocarbures. A la suite, trois autres conférences s’en suivront sur la transparence des contrats d’exploitation et la répartition des recettes issues de l’exploitation pétrolière et gazière. De même, la société civile a apporté des amendements au projet de loi qui ont été incluse dans la loi.
C’est ainsi que jugeant le projet de loi unique en son genre, les Commissaires ont souligné qu’il est la somme des expériences observées dans les pays producteurs de pétrole. Il est, dès lors, révolutionnaire dans la gestion des ressources pétrolières. Sous ce rapport, ils ont demandé d’intégrer la Représentation nationale dans le Comité de prévision et d’évaluation, qui va être mis en place, en ce sens qu’il s’agira d’estimer la totalité des recettes qui sont venues abonder le budget général autorisé par l’Assemblée nationale.
Aussi, ont-ils rappelé la volonté du Chef de l’Etat de garantir la transparence dans la gestion de l’exploitation de l’hydrocarbure, avec le nouveau code pétrolier, un nouveau code gazier, l’installation du COS PETROGAZ, de l’ITIE, etc., qui garantissent la transparence. A ce propos, les Commissaires ont rappelé que les préoccupations émises par le patronat, lors de l’adoption du code pétrolier, ont été prises en charge par la loi sur le contenu local.
Parallèlement, ils se sont réjouis de la mesure consistant à extraire, pour une période déterminée, les recettes générées par l’exploitation des hydrocarbures du calcul du solde budgétaire, en ce sens qu’il astreint à respecter la maitrise du déficit et du solde budgétaire, à l’image des pays modèles, comme la Norvège qui pendant 30 ans sur les 50 années d’exploitation pétrolière, n’a pas eu d’excédents budgétaires. Ces ressources excédentaires enregistrées, après cette période, ont été constitutives d’un fonds de placement. Ainsi, ils ont prôné qu’à l’instar de la Norvège, le Fonds intergénérationnel soit transformé en fonds de placement pour qu’il puisse générer des bénéfices.
Concernant la forme du projet de loi, les Commissaires ont salué la clé de répartition des recettes définie par le président de la République. Il s’agit des trois parts identifiées que sont : le Budget général, le Fonds de stabilisation et le Fonds intergénérationnel. Sur ce, ils ont interpellé Monsieur le Ministre sur le pourcentage accordé à chaque partie.
S’agissant du Fons intergénérationnel, les Commissaires ont approuvé sa mise en place. Toutefois, ils ont émis des réserves quant aux modalités de sa gestion.
Sur ce registre, les Commissaires ont proposé que la gestion du Fonds intergénérationnel soit confiée à la CDC ; ce qui renforcera les moyens de la Caisse pour une meilleure prise en charge de ses missions.
Parallèlement, certains Commissaires ont demandé à Monsieur le Ministre d’apporter des éclaircissements sur la gestion de la Caisse de Dépôts et Consignations. Aussi, ont-ils sollicité des informations sur l’achat d’un terrain appartenant à un homme politique, la veille des élections locales, ainsi que l’hôtel Mame Coumba Bang de Saint Louis. De même, ils ont sollicité des informations sur le prix de cession d’un terrain de 30 ha situé à Bambilor dont le m2 est fixé à 600F.
Ils ont, en outre, interpelé Monsieur le Ministre sur les taux de répartition des ressources issues de l’exploitation du gaz et du pétrole entre le Sénégal et la Mauritanie, notamment la part revenant à la société exploitante. Sous ce rapport, ils se sont interrogés sur la société BP et ses représentants au Sénégal.
Sur un autre registre, ils se sont inquiétés de l’impact de la crise en Ukraine sur notre production pétrolière et gazière et ont plaidé pour une accélération des installations pour un démarrage effectif de la production, avant la date prévue.
Les Commissaires n’ont pas manqué de saluer les efforts du gouvernement dans la stabilisation des prix de l’énergie, vu le contexte mondial.
Ils ont, par ailleurs, fait part à Monsieur le Ministre des doléances de l’association des assureurs du Sénégal, notamment par rapport à l’éventualité du déplacement des assurances des entreprises pétrolières sur le plan international au détriment des compagnies d’assurances nationales. A ce propos, ils ont suggéré à Monsieur le Ministre de faire des efforts pour que ces dernières soient privilégiées dans les contrats d’assurances des entreprises pétrolières, notamment la couverture risque et le courtage pour booster le marché de l’assurance, estimé à 50 milliards, en termes de primes.
Aussi, ont-ils interpelé Monsieur le Ministre sur la part réservée aux collectivités comme dans le cadre du Code minier.
Enfin, les Commissaires se sont préoccupés de la situation budgétaire du Sénégal et de l’éventualité d’une crise économique, au regard des mesures prises dans le cadre de la gestion du Covid 19, la hausse des prix du fret et la flambée des prix des denrées de première nécessité. Dès lors, ils ont proposé l’organisation d’un atelier de partage entre la Commission des Finances et du Contrôle budgétaire, élargi aux autres Commissions et la Direction du Budget pour échanger sur l’état d’exécution du budget, les subventions et autres suspensions de taxes.
Reprenant la parole, Monsieur le Ministre a salué les pertinentes interventions faites par le Commissaires, avant de répondre aux différentes préoccupations.
D’abord, Monsieur le Ministre fera un bref historique du présent projet de loi en mettant l’accent sur la démarche inclusive et le soutien technique apporté par différents partenaires internationaux de l’Etat.
Il a ainsi fait noter que, vu l’importance du projet de loi, le président de la République avait reporté son adoption en Conseil des ministres, pour qu’il soit partagé avec la société civile ; ce qui prouve la volonté manifeste du chef de l’Etat de garantir la transparence et la bonne gestion des ressources issues de cette exploitation.
A cet effet, il a tenu à rassurer sur la protection constitutionnelle à accorder au principe selon lequel « les ressources naturelles appartiennent au peuple ». Il dira que celle-ci est du domaine de la loi, c’est-à-dire que cette disposition ne peut être modifiée que par le législateur, ce qui est une garantie importante de transparence en ce sens que l’Assemblée nationale représente du peuple.
Relativement au contenu du projet de loi, Monsieur le Ministre a indiqué que les recettes d’hydrocarbures serviront aussi à l’investissement, dans le cadre du budget général.
En effet, un comité d’investissement sera mis en place pour réfléchir sur les besoins d’investissement réels éligibles à hauteur de 90% et 10% des recettes allouées au Fonds intergénérationnel et un Fonds de stabilisation qui sera abondé par le surplus de recettes constaté, à la fin de chaque trimestre. Selon Monsieur le Ministre, les investissements qui seront retenus par le comité seront assurément les plus sûrs, même si la rentabilité n’est pas élevée, la prudence sera de mise, et ceci, sous le contrôle de l’Assemblée nationale.
Aussi a-t-il précisé que l’intégralité des recettes sera retracée dans le budget.
Parallèlement, Monsieur le Ministre a mentionné que, pour se protéger des contrecoups d’un dérèglement du prix de vente des hydrocarbures, il est nécessaire d’avoir un solde budgétaire hors recettes des hydrocarbures ; ce qui contribuera à préserver le budget de l’Etat des fluctuations des prix des hydrocarbures.
A ce propos, il fera retenir que les recettes d’hydrocarbures ne serviront pas à abonder la masse salariale du budget. Toutefois, les salaires pourraient être revus en fonction des recettes fiscales et douanières. C’est dire, donc, que les recettes des hydrocarbures ne serviront pas au fonctionnement de l’Etat. En revanche, elles serviront à l’investissement et aux générations futures et éventuellement un Fonds de stabilisation pour assurer les situations difficiles.
Concernant l’impact de la Covid-19, Monsieur le Ministre a assuré que les résultats de l’année renseignent d’un taux de croissance qui dépasserait les 5%, et au dernier trimestre, il dépasserait 7%. Malheureusement, dira-t-il, la crise en Ukraine a fait que la situation est devenue difficile, ralentissant ainsi la relance. Néanmoins, la situation est généralement stable, la mobilisation des recettes continue normalement et le niveau d’exécution du budget est satisfaisant, a-t-il soutenu.
Relativement à la hausse des prix due à la crise en Ukraine, Monsieur le Ministre a expliqué que celle-ci est générale. À titre illustratif, le prix du baril du pétrole qui, dans les prévisions pour l’année 2022, était projeté à 75 dollars, est à ce jour à 150 dollars. Ce prix ayant doublé, entrainera par ailleurs des subventions plus élevées pour l’électricité et les prix à la pompe. De même, la hausse du prix du fret au niveau international, aura des conséquences sur les prix de tous les produits importés. C’est ainsi que l’option a été prise de soutenir les prix des denrées de première nécessité ou de grande consommation, comme le riz, le blé, le sucre et l’huile, et de suspendre les droits de douanes pour certains produits. Cependant, pour ces produits, outre la suspension des droits de douanes, des subventions ont été octroyées. C’est le cas du blé, dont le prix à la tonne est passé de 313 euros à 400 euros, soit de plus 90 euros, de même que le riz et l’huile.
Tout de même, les partenaires financiers, comme la Banque mondiale et le FMI, nous soutiennent pour prendre en charge ces déficits et soutenir nos ménages, a-t-il rassuré.
Monsieur le Ministre a tenu à rappeler que les subventions et exonérations n’ont pas affecté le fonctionnement normal de l’Etat, le taux d’exécution des dépenses est normal (à la date du 31 mars, le taux d’exécution des dépenses est estimé à 35%), sans tenir compte des efforts faits dans la campagne agricole, avec une subvention qui est passée de 60 milliards à 72 milliards autant d’efforts qui montrent une bonne gestion financière.
Répondant à la question sur la répartition des ressources du projet GTA entre la Mauritanie et le Sénégal, Monsieur le Ministre dira que, suivant l’accord de coopération signé entre les deux pays, les quantités de gaz produites font l’objet d’une répartition égale, 50/50, entre les deux pays. Les coûts font également l’objet d’une répartition égale entre les deux pays. A la suite de cela, chaque pays applique les dispositions fiscales contenues dans son Code général des Impôts et dans le contrat pétrolier signé avec les compagnies pétrolières (BP, Kosmos et société nationale).
Concernant le Sénégal, plus de 60% de la valeur ajoutée du projet revient à l’Etat et le reste destiné aux autres entreprises contractantes. L’utilisation des ressources issues de l’exploitation fera l’objet d’une appréciation souveraine pour chaque Etat, dira Monsieur le Ministre
A ce propos, pour le gaz, Monsieur le Ministre a rappelé l’objectif de l’utiliser prioritairement pour les besoins de consommation propres au Sénégal ; les excédents devant faire l’objet d’une exportation. La priorité est accordée à la consommation nationale pour sortir de la dépendance énergétique vis-à-vis de l’extérieur ; cet objectif étant déjà en cours de réalisation avec l’évolution du mix énergétique, marquée notamment par l’exploitation des énergies propres dont l’énergie solaire et éolienne.
S’agissant de la proposition portant sur l’accélération des travaux pour un démarrage imminent de l’exploitation pétrolière et gazière, Monsieur le Ministre fera noter que des efforts importants sont menés par nos partenaires, pour qu’au deuxième trimestre de l’année 2023, l’exploitation puisse démarrer.
Sur un tout autre registre, concernant l’hôtel Mame Coumba Bang de Saint-Louis, Monsieur le Ministre a confirmé son acquisition par l’Etat du Sénégal pour un montant d’1 milliard 600 millions. Toutefois, il a précisé que, dans le passé, avant son acquisition par un privé, cet établissement était détenu par la Société nationale de Recouvrement (SNR). Pour les besoins de la construction d’un nouvel hôpital à Saint-Louis, l’Etat a décidé de reprendre le terrain par le procédé d’expropriation pour cause d’utilité publique.
En outre, il sera transformé en hôpital sous-régional, en ce sens que Saint-Louis accueillera, à partir de l’année prochaine, des personnes ayant des liens avec l’exploitation du gaz.
Relativement au terrain de 30 hectares, situé à Bambilor, il a rappelé que, selon la législation foncière sénégalaise, un détenteur d’un bail à usage d’habitation qui fait des investissements importants sur le terrain, peut bénéficier d’une cession à titre définitif, ce qui est le cas en l’espèce. S’agissant du montant de 600 francs CFA annoncé comme le prix de cession du terrain, il a précisé qu’il s’agissait du prix pour la délivrance de l’état de droits réels, qui correspond au salaire du conservateur.
Satisfaits des réponses apportées par Monsieur le Ministre, les Commissaires ont adopté, à la majorité, le projet de loi n°03/2022 relatif à la répartition et à l’encadrement de la gestion des recettes issues de l’exploitation des hydrocarbures. Ils demandent aux députés d’en faire autant, s’il ne soulève, de leur part, aucune objection majeure.
